传统的政策过程理论将政策理解为政治系统的输出结果，探究制度结构与行动者影响政策制定或变迁的机制，却忽视了政策的反作用力。政策不仅是政治的结果，也能对政治产生塑造作用。那么，政策如何塑造政治？对于此问题的回答，学者们提出了政策反馈理论，该理论以历史制度主义为理论基础，认为政策一旦颁布，会通过解释、资源、演化和学习四种效应重塑后续政治格局并进而影响未来政策制定。本文通过知识梳理发现，首先，政策反馈理论把历史或时间带入政策过程，而非把时间作为背景。其次，政策的结构化作用使得政策能够塑造政治，政策会演化为未来政策制定所依赖的制度结构，过去政策的观念、资源、工具都会成为未来政策制定者所依赖或参考的框架。最后，政策反馈理论揭示出公共政策具有二重性，政策既是政治系统生产或输出的结果，也是重新塑造政治系统及其行动的媒介。相比于关注外部制度结构因素的传统政策过程理论，政策反馈理论关注历史视野中政策本身对于政策过程的影响并因此成为一种政策研究的新路径。

　　长期以来，公共管理领域的传统观点将政策理解为政治系统的输出结果或行政行为，研究政治格局与行政主体如何影响政策制定与执行，却忽视了政策的反作用力：政策不仅是结果和目标，也是一种结构性力量，能够对政治与行政产生影响。在过去，既有的政策过程理论将焦点放在了政策过程的前置影响因素研究中，探讨制度结构与行动者是如何影响政策过程与变迁的。这种对政策反作用力的忽视是由于人们没有对政策的时间属性和结构化力量获得深刻的洞见。政策不是转瞬即逝的，它本身就带有时间色彩，因此历史或时间应当被带入政策过程的研究中；政策也不是静态的，它会建构一种场域或结构并塑造着政策体系下的行动者，具有结构化力量。政策本身亦是一种政治力量，可以重新配置权力，重新定位行动者之间的政治关系，并且重塑行动者的身份、认知、利益和偏好。关于政策如何塑造政治的研究，学者们提出政策反馈理论（policy feedback theory），该理论将时间带入政策过程并关注政策的结构化力量。政策反馈理论认为，过去的政策对未来的政策制定产生重要影响，政策的制定与执行不仅受到当下政策场域和观念的约束，还会受到过去政策潜移默化的影响，因此，政策的反馈作用是一个不容忽视的重要因素。那么，政策如何塑造政治？政策具有哪些反馈效应？对于此问题的回答，笔者梳理了学者们关于政策反馈理论研究的观点，将其整合成系统的知识体系，包括政策反馈的演进历史与研究主题、理论基础、概念内涵与理论框架，并与既有政策过程理论进行对话。

　　政策反馈的研究经历了从思想萌芽到概念提出再到理论框架和实证应用的过程。在被概念化之前，政策反馈以一种思想的形式主要出现在历史制度主义学者的研究之中。政策反馈之滥觞可追溯至沙特施耐德（Schattschneider）关于关税政治的研究，其中他提出了著名的“新政策创造新政治活动”的观点。其后，洛维（Lowi）和威尔逊（Wilson）的政策类型学认为不同类型的政策会产生不同的政治动员模式，其核心观点认为公共政策不仅是政治的产物，而且还塑造了政治舞台和未来政策的制定。而赫克罗（Heclo）对政策学习的研究，即国家官僚和政策专家从之前政策汲取教训以影响决策过程的研究，后来也变成了政策反馈早期研究的部分路径。

　　政策反馈的概念表述最早出现在 20 世纪80年代末历史制度主义学者韦尔（Weir et al.）等的著作中，他们认为政策反馈是指这样的事实，即“社会政策一旦制定，就会改变国家本身的组织结构，并影响正在进行政治斗争的社会团体的目标和联盟”。历史制度主义是一种以经验为基础的政治科学分析范式，主张以相对熟知的案例来研究政府制度随着时间的推移如何影响政治和政策制定，而公共政策具备正式制度的属性：赋予资源、推行规则、传达规范和信息、并体现了“行动中的国家（state in action）”，历史制度主义者逐渐将注意力转向公共政策，开始研究公共政策自身随着时间推移如何以及在何种条件下影响政治和未来政策制定。

　　在 20 世纪 90 年代之前，早期政策反馈研究多是在零散的过往政策案例中论证政策产生的政治性影响却没有统一的理论框架与话语体系，而保罗·皮尔逊（Paul Pierson）于1993 年发表的里程碑式的文章When Effect Becomes Cause：Policy Feedback and Political Change 则填补了这一空缺。他在评论彼得·霍尔（Peter·Hall）等历史制度主义者著作的基础上，提出了政策反馈的理论框架：已颁布政策对政府精英、利益集团和大众的塑造大都通过资源效应和解释效应两种机制实现，前者为政治活动提供手段与激励，而后者向政策受众传达信息和价值。至此，他将政策反馈理论从历史制度主义话语体系引入公共政策领域，该理论框架为后来学者提供了知识基础，被学者们广泛引用并进行了知识积累。直到今天，根据谷歌学术统计该文献被引超 2700 次，高居政策反馈文献引用榜首。在该理论框架的指引下，后续学者较多转向了多样的实证研究。

　　从研究方向来看，在早期，学者呼吁“找回国家（Bring the State Back in）”，政策反馈领域研究侧重公共政策与国家能力、政治精英之间的关系，认为新政策会影响国家与官僚能力，这反过来可能影响未来的政策制定。而在政策反馈分析框架被提出后，对公众反馈效应的文献迅速出现在政治和比较政治学领域，其中又以对公众而言最重要的社会福利保障政策相关反馈效应的研究最为高产。而越靠近今天，政策反馈的研究领域、区域、焦点、方法愈发地多样化和广泛：从主要研究社会政策转向研究其他政策领域，比如气候变化、农业政策；从只关注西方国家到研究非西方国家，比如中国的医保政策、非洲国家的公民权；从只聚焦反馈效应到分析反馈的局限性与条件因素，也考虑政策的正负反馈；研究方法已从单纯的案例研究转向文本量化分析、回归分、大数据与实验研究。

　　历史制度主义学派的研究成果孕育着政策反馈思想。首先，斯考切波指出历史制度主义通过追寻事件发生的历程来提供解释，以说明先前的事件是如何影响随后的事件。其次，皮尔逊提出历史制度主义是历史的，制度是特定历史进程中的遗产，如果要理解国家正在作出的政策选择，霍尔认为需要了解该国的政治和政策史。历史制度主义者的观点为政策分析提供了新视角，在政策过程分析中需要考虑历史上的政策。在具体解释上，历史制度主义在分析制度的创设和发展时重视路径依赖和偶然结果，例如路径依赖，是一种“涉及正向反馈”的自我强化过程。在制度演化过程中，制度塑造了个人目标和偏好，进而可能以对政策产生变革性效果的方式改变联盟结构。因此，历史上的政策也可能通过塑造行动者的态度或偏好等影响政策结构，带来政策的变迁。

　　历史制度主义的思想特征为政策反馈的发生奠定思想基础。第一，历史制度主义将焦点放在“有意义行为和结构性制约因素的辩证关系之上”，结构与行为具有辩证关系，结构塑造行为，行为也会影响结构，历史制度主义下这种辩证思想为政策反馈理论提供了哲学思想上的支持。第二，历史制度主义的基本观念是制度创始或政策最初发起时所选择的政策将持续和极大决定性地影响未来的政策。它强调过去的影响会延续至今的历史因果关系，在t时间点形成的制度会制约t+1时间点的选择和变化方向，这使得政策反馈具有时间性，时间性表明已颁布政策能够塑造后来的政治格局和政策形成。第三，历史制度主义探索政治和制度对政治行为和政策制定的影响，企图“阐明政治斗争是如何受到它所处制度背景的调节和塑造”。制度的情境性为政策的结构化作用提供了支持，即过去的政策作为后来政策制定的制度环境而产生的塑造作用。

　　历史制度主义的主要观点为政策反馈的效应或机制提供知识基础。历史制度主义的主要观点之一就是路径依赖，其核心思想是在一系列事件中，后发事件对于先发事件并不是完全独立的，而是这些事件序列在历史或时间进程中不断自我强化的连续过程，形成锁定的制度路径。换言之，当一个政策或制度在初期被选择后，它就会随着制度惯性一直持续下去且不断强化所在的路线。历史制度主义的这种观点遵循“路径依赖”逻辑，体现了制度在历史中的演化及其影响。此外，制度塑造政治行为的观点之二是观念塑造，认为制度可以通过影响行为者对自身利益或偏好的界定而使行为者实现目标，该观点从建构主义的角度突出了“观念的作用”。历史制度主义认为制度还发挥资源供给和能力约束的作用，制度通过提供机会、制约行为或行为者之间权力的分配来决定行为者的策略和对结果的影响力大小，所以资源塑造成为制度塑造的观点之三。

　　综上所述，政策反馈的概念来源于历史制度主义。历史制度主义关于结构与行为的辩证哲思，行为可以反作用结构的观点，为政策反馈奠定了思想前提。而历史制度主义对时间的强调、对制度情境的关注、对制度塑造的研究则为政策反馈理论打上了时间性、情境性和过程性的特征烙印。历史制度主义的演化塑造、观念塑造和资源塑造观点也影响着政策反馈机制内容的形成。

　　政策反馈概念中的“反馈”并不等同于伊斯顿政治系统理论中的“反馈”，后者是一种信息反馈，前者主要是强调政策的塑造和反作用。在政治分析中，政策反馈的概念对将公民需求视为输入、政策视为输出的系统理论提出了直接的挑战：除了公民需求与支持可以视为输入，政策也可以作为输入。在政策分析中，同样难以把“政策过程”设想为一系列线性阶段的模型。我们可以从历史论、动因论和过程论三个视角对政策反馈概念进行理解。

　　历史论：过去的政策遗产塑造未来的政治与政策。政策反馈是指在“时间节点1”制定的政策可以重塑国家和社会群体的政治目标和能力，进而影响“时间节点2”的政策制定。基于历史论的视角，以前制定的政策会对未来政治行为和政策选择产生影响，“政策一旦颁布，重塑后续政治过程”，公共政策和治理的特性不仅取决于需求或功能，还取决于过去的政策遗产。换句话说，政策反馈是一个时间概念，它指出一个事实：随着时间的推移，政策可以塑造政治。

　　动因论：政策作为一种政治力量影响后续政策发展。传统的观点认为政策是政治的产物和结果，在政策反馈研究中，正如皮尔逊解释的那样，“结果变成了原因”，政策会影响政治，例如早期的政策结果在限制或促进后来的政策发展方面起着因果作用。它们作为国家精心设计的机构运作，构成政治互动，并对政治行动者具有有意和无意的因果效应。所以，政策不仅仅是政治目标，它亦是一种政治力量，不是结果而是原因。

　　过程论：政策通过资源和认知重塑行动者态度与行为，进而影响后续政策结果。政策反馈是指现有政策对政治和决策的塑造，它关注政策制定过程的结构和政治，以及影响政策变化的因素。“现有的政策定义了政治环境，塑造了政治精英和国家的能力、利益和信仰，从而决定了后续政策制定的结果。现行政策也会影响公众的政治行为和态度，两者转过来会对后续的政策结果产生影响。它阐述了包括公共政策在内的制度如何通过路径依赖、增长的回报和自我维持过程等机制，塑造民选政治家、官僚机构、利益集团和其他精英行动者的利益和选择”，其出发点是，政策设计不仅塑造政策过程主体的偏好，而且会影响该主体的态度和行为。

　　因此，我们可以从时间、原因和过程三个角度来深入理解政策反馈的概念，回答政策为何反馈、政策反馈什么、政策如何反馈的问题。首先，政策为何反馈？政策反馈概念的提出深受历史制度主义学派和思想的影响，早期的研究者就来自历史制度主义学派，历史和时间的因素深入该理论的骨髓中，受时间发展和政策的历史演进，政策会形成力量从而产生反馈作用，这是一种历史观的政策反馈，强调了时间因素。其次，政策反馈什么？在政策过程理论中，我们通常将政策作为结果变量来研究其影响因素与机制，但是在政策反馈中，政策从结果变成了原因，他关注的是政策如何塑造政治、如何影响未来政策制定，这是一种动因论的政策反馈，明确了政策反馈的对象。最后，政策如何反馈？政策要发挥反馈作用凭借什么机制成为政策反馈领域关注的重点。以皮尔逊为代表的学者们认为，政策通过资源和认知塑造行动者的态度与行为，从而影响政治。这是一种过程论的政策反馈，探索政策反馈的机制。从概念中可以看出，政策反馈具有两大内容，一是政策对谁发生反馈作用，二是政策反馈的机制是什么。学者们对此也做了较多的研究，形成了丰硕的知识成果。笔者发现政策反馈的对象包括大众、官僚和利益集团，政策通过解释效应、资源效应、演化效应和学习效应四重机制来塑造这些行动者。

　　政策通过塑造公众的身份认知、机会、政策态度、利益进而影响政治系统。政策通过特定的政策设计与执行，赋予或剥夺、界定或区分、强化或弱化公众的政治身份、参与机会、利益、认知态度与能力，塑造公民对政策系统的影响力，改变未来的政策问题或议程。

　　首先，公共政策可以决定哪些人有机会获得政治共同体的成员资格，公共政策赋予了部分个体成为共同体成员的权利、责任和义务，而这些被赋予资格的人群有权利、有机会参与政治，反过来又塑造了政治。另外，公共政策也能以合法的手段界定公民身份的内涵，区分不同属性公民的权利并产生社会分层，塑造公民影响政策的机会，最终影响政治动员、社会运动和未来的公共政策。近现代才获得选举权的女性群体的政治参与极大地推动了母婴福利政策和（女性）劳动保护法的通过。因此，公共政策通过对公民身份作不同的注解，赋予了公民不同的政治效能，从而影响了未来的议程设置和政策发展等。其次，公共政策也会正面或负面地影响大众对自身和他人的认知和看法，这些看法会塑造政策相关群体的政治态度，进而促进或抑制其政治参与行为。一些政策会向其受益人传达正面身份认知的讯息，而另一些政策则是带有负面的，基于这些看法给特定社群贴上的歧视性标签会引发相关群体的街头抗议或抑制他们的政治参与积极性。例如由公共财政兜底的低保政策往往被视为一种施舍。政策通过确定目标人群和规范可接受的行为，形成社会规范，塑造民众的观念。最后，政策会影响目标群体的利益分配，激发其对政策支持与否的动机。福利性政策会激发目标群体的自我利益动机，公民会基于效用性和受益性而支持福利政策，因为政策给受益人承诺了明确的利益。突出个人实际利益的政策往往会激活公民对政策效应的认识，从而产生正向的态度反馈。福利的可见性、受益人的集散度和接近度、福利的持续时间会刺激公民对政策支持的动机。另外，政策与大众政治态度的关系还可能呈现一种“恒温模式（Thermostatic model）”。所谓“恒温模式”是指公众会调整其对政策的偏好以适应政策制定者的选择。“恒温模式”表明不仅政策制定者会回应公众，而且公众也会随时间推移而调整其偏好以适应政策环境。该模型构建的“政策供给——公民偏好调整——决策者回应”政策反馈逻辑链具有指导意义，即民主政体中的决策者除了及时回应公众需求外，还应注重对已颁布政策的审视与调整，因为公众需求很可能源自己有政策供给的不适配。

　　遵循威尔逊的政治 - 行政二分原则，可将政府精英区分成作为决策者的政治精英和作为执行者的行政精英。公共政策对于前者的反馈主要是学习和认知层面的影响，而对于后者的反馈则是资源和能力层面的影响。对政治精英而言，已颁布政策的治理成效会影响政治精英们对不同政策安排的认识，从而影响他们在未来政策制定过程中的决策选择。当已有政策安排能够有效解决某项社会问题或者弥补政府欠缺的某项职能时，这些政策安排就可能被知悉的政治精英们用于未来制定的政策；但如果现有政策运作效率低下或效果不佳，则会被政治精英视为“反面教材”，从而列入决策“黑名单”以减少在未来使用相同政策安排的可能。此外，一项政策的倡导者的政治身份也会影响其他政治精英的态度，从而引发围绕该政策议题的政治冲突或政策联盟。其次，政策会培育科层体制内部强有力的支持者，后者会在该政策的后续过程中扮演维护者和发展者的角色。具体而言，一项创制性政策的颁布会设立新部门、配备新职位、提供新的财政和权威资源等，这些政策产出给予行政精英动员起来以保护其既得利益和各种资源不被削减代替的激励。这一点正好解释了实践中涉及削弱强势行政部门的体制改革为何往往难以推进，而与其相关的资源划分或权力赋予改革却更易获得通过。最后，已颁布政策对官僚们行政能力的塑造也限定了未来政治决策的行政可行性和可选范围。当政府实施的新政策有着新行政安排，政策就重塑或扩展了国家能力，政策因而在未来就可能改变政府议程的行政可能性，并会影响政策执行的后续预期。也就是说，决策者在审慎考虑政策可行性时，现有可及的行政资源十分重要，而行政资源的核心无疑是受过良好训练、有经验、受人尊敬的官僚人员。官僚们行政能力的获得和发展，不仅仅取决于在政府学院或官员学校的学习，更多的是“干中学”，即在政策执行过程中不断积累经验、磨炼技能而后形成的。因而以往政策会发展和塑造官僚的行政能力，后者会限定未来可行政策方案的范围。

　　多元主义将公共政策视为集团之间利益博弈的结果。但随着政策反馈研究的兴起，这种因果关系被证实反过来亦然成立，即公共政策会影响利益集团的形成和动员，而这些集团在后续的政策论战和发展过程中则会发挥巨大作用。首先，公共政策提供的资源会直接促使利益集团诞生。最直接地，一项政策带来的资金、特权和优待会激励利益集团的形成。沃克在发现二战后形成的大多数集团组织并非完全来自政治体系之外而是受益于政府的大量“赞助”之后，认为新组织的形成是重要新法规的结果。也就是说，利益集团的形成是某些政策的结果，集团的组织结构和政治目标可能因政策或项目的特点而改变。另外，现存政策可以为利益集团的形成创造有利环境，并为集团设立利益动员的目标人群。公共政策可以从社会整体中区分出不同特征属性的选民群体，从而给予特定利益集团设定政治目标，即代言特定群体发声从而谋求更多利益。特定领域的政策会创造既得利益网络和支持者群体，后者会改变领域内公共政策的未来发展。政策会产生强烈的政治激励来促使利益集团维持或促进社会供给的现有私人网络，而旧有政策遗产创造的既得利益网络则会给意见相左的政策的出台设置巨大障碍。

　　关于政策反馈机制的研究侧重于识别和解释政策产生多种反馈效应的路径，即政策“如何”影响政治及后续政策制定。首先要明确政策的双重影响性，政策既是一种工具性行为，可以对价值进行有意确实的影响；又是一种表达性行为，可以向不同政策对象传达有意义的信息。一般而言，“政策可以设定政治议程，塑造身份和利益；可以影响与规范相关的信念；可以改变公民权与身份地位的内涵；可以引导或约束机构、定义激励、重新分配资源；可以通过暗示信息来界定、唤起或安抚选民群体”。学者们遵循皮尔逊在其经典的政策反馈分析框架中提到的逻辑，较多从解释效应和资源效应两个路径考察政策的设计与执行塑造行动者的社会认知和政治行为的方式。除此之外，演化效应和学习效应也是不可忽视的政策反馈机制。

　　解释效应（interpretive effect）是指公共政策塑造规范、价值观和态度的能力。政策产生的认知影响包括：对价值观的影响；对利益偏好的改变；对关于社会本质的基本信念的塑造；对选民的动员或安抚；为政府行为提供合法性。公共政策主要通过语言符号、内容设计和执行过程三个方面传达信息，这些信息会塑造行动者对其自身、他人、政府及其相互关系的认知，从而影响行动者后续的政治态度和行为。

　　首先，公共政策的话语或措辞会给特定人群打上标签，“指定”其社会或政治地位。政策用词给特定群体构建的身份标签会影响该群体成员如何看待自己，也会影响其对政治参与必要性的评估。更广泛地看，这些语言标签还会影响整个社会对特定人群的看法。例如，2003 年我国废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》而颁布和施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法（草案）》，政策话语从“收容遣送”转变为“救助管理”，增加了整个社会对流浪乞讨人员的包容性，转变背后体现着“以人民为中心”的治理理念。其次，政策通过内容设计也会产生认知影响，改变目标群体对自身公民权的认识。政策设计包含六个构件：目标 / 问题解决、目标群体、主体和执行结构、政策工具、规则、理性和假设，“政策设计会向目标群体传达信息，告诉他们作为公民的状态，以及他们是如何被政府对待的。这些信息进而会内化为公民权的概念，并会影响他们对政府的态度及其参与情况”。安德莉亚·坎贝尔（Andrea Campbell）在考察欧美社会政策对大众政治参与的影响时，也发现了诸如福利政策设计的要件会产生反馈效应：慷慨的福利本身就是强化受益人政治参与的资源，还会吸引福利依赖者关注政策本身并形成保护主义的态度；长期的政策项目将激发更多的政治参与和动员，因为行动者有机会享受自己政治行动的成果，而短期项目行动者的政治参与动机更少，因为他们可能在取得成果前就已经退出了该项目；越明显或越容易追踪到政府角色的福利越会传达给受益人改变其态度和行为的信息，受益人总是对政府的角色和态度格外关注。此外，政策执行也会影响亲历者对政府的态度与政治效能感。对许多公共政策的受益者来说，与各种基层支付、服务和投诉机构的互动构成了公民与政府打交道的主要、甚至是唯一渠道。这些基层行政机构对公民而言就是整个政府的代表，其政策执行过程极大影响了个人对政府能力和政治活动参与效能的评价。在与基层官僚的互动经历中，愉快且受益的经历会提升公民的政治效能感，而不快失望的经历会降低这种感受，这都会影响其后续的政治参与。

　　政策的解释效应可以视为政策对目标群体进行社会建构或态度塑造，对特定人群进行价值赋予、标签粘贴和形象塑造。通过政策设计，政策传达了政府对特定人群的看法与态度，这种权威性观点会在很大程度建构目标人群的社会形象。而对目标群体的社会建构的刻板印象反过来既会影响目标人群的自我认知与政治参与，又会影响民选官员的后续政策设计。如此，便形成了“政策→信息→公民认知→态度→行为→政治”的完整政策反馈逻辑链。

　　首先，公共政策可以通过资源的权威性分配来提升行动者政治参与能力。公民志愿主义模型（Civic Voluntarism Model）就表明诸如自由时间、资金和公民技能等资源与公民参与显著正相关。具体而言，自由时间使得参与政治活动成为可能，资金帮助公民克服政治参与的成本，而教育等资源则强化了政治参与的技能和效力。例如美国《权利法》为军人提供了教育资源，后者训练了他们的公民技能，树立了政治信仰，并塑造了身份认同，从而加强了公民参与。当政策提供的资源培养了行动者的政治效能感或社会责任感时，行动者的政治活动也会增加。此外，公共政策分配的资源还向受益者提供了采取行动保护既得利益的激励。“政策提供了激励和资源，两者可能促进或阻碍特定集团的形成或扩张。激励主要源于特定政府行为的重要社会后果，公共政策经常会创造‘好处’，后者给受益人提供了强有力的激励去动员起来以支持项目的维护和扩张”。就公众而言，已有研究发现原本政治上不活跃的低收入老年人因为依赖每个月的社会保障金而积极参加各种政治活动以鼓励他们的代表保护这些福利。就行政机构而言，一项创制性政策带来的资金和权力等资源都会激励着体制内的行动者动员起来保护其既得利益不被削减。综上所述，资源效应（resource effect）是公共政策通过向特定对象分配资源而产生的反馈影响。

　　在政策演化过程中，政策一方面会路径依赖不断强化，另一方面也会不断削弱该政策的支持基础，政策反馈存在自我强化效应（self-reinforcing effect，也称锁定效应，lock-in effect）和自我削弱效应（selfunderminingeffect）两种机制。

　　自我强化效应是一种解释政策如何巩固原有政治格局的政策反馈机制，在政策演化中，行动者对过去的政策产生路径依赖，使得未来政策不断在强化过去政策。受启发于诺斯（North）对制度性路径依赖的研究，皮尔逊发现路径依赖也发生于政策领域：“政策会激励产生复杂的社会和经济网络，极大地增加了采纳潜在替换方案的成本并抑制了对现有政策路径的偏离。个体会对某些类型的政府行动作出投入，而这些投入反过来可能极大加剧了由新政策引起的干扰，有效地‘锁定’之前的决定”。政治上而言，寻求消除、代替和转型政策的民选官员更可能遇到来自利益集团和现存官僚支持者的抵抗和更多的转变成本，这些成本使得离开原有路径的改变昂贵且有政治风险。因此，公共政策的颁布和运行，随着时间推移会给相关行动者（包括官僚内部支持者、既得利益集团和收益大众等）带来日益累积的投入或收益，寻求终结、替代或改革原有政策的努力更可能遇到他们的强烈抵抗甚至是政治风险，政策因而被牢牢地“锁定”而难以改变。虽然自我强化效应在反馈机制研究中占有重要地位，但不能就此断言政策会一直保持锁定而无法摆脱锁定。并非所有政策反馈都是路径依赖并强化自身的，有学者使用欧盟生物燃料政策的证据发现政策变迁过程出现了先自我强化、后自我削弱的演化过程。政策设计给受益人直接的激励和资源使其捍卫政策，并促使其他人学习，但随着结果审查、发现政策问题以及知识更新，政策逐渐调整与削弱。因此，自我削弱机制的提出打破了政策反馈研究囿于自我强化效应的困境。艾伦·雅各布斯（Alan Jacobs）和肯特·韦弗（Kent Weaver）聚焦于随着时间推移“削弱自身的政治支持基础或扩大反对联盟”的政策反馈过程，识别并区分了三种类型的自我削弱反馈机制：（1）主要行动者发现了消极意外结果的出现；（2）政策精英对大众政策认知的塑造；（3）备选方案清单的扩展。此外，上述机制虽然会增加对政策现状的政治压力，但政策变迁的最终实现还取决于政策颁布的政治机会。自我削弱政策反馈机制可理解为：在一个政策子系统内，一旦政策随时间发展而客观地出现了主要倡导者在政策形成时期未曾预料到的不利结果时，企图兜售自己偏好政策方案、推动现有政策变革的政策企业家就可能利用这种有利时机对现行政策进行负面建构和大肆散播，进而改变政策相关各倡导联盟对政策的认知和信念。而当前政策图景的恶化和负面消息的扩散激增则会进一步唤醒和激励更多对现行政策有见解的政策精英构思和提出新的政策方案。因而，消极意外结果可能会促使当前政策图景的负面建构和新政策方案的出现，而负面政策图景的扩散则会进一步激发新政策方案的提出，不断削弱原有政策的影响。

　　总之，政策的自我强化效应是原有政策对行动者的理念、方案选择、变革风险等产生影响，使得行动者对原有政策形成路径依赖；政策的自我削弱效应是在政策的演化中意外事件或结果的发生会激发行动者对已有政策的负面认知，进而提出新的方案，改变原有政策方向。

　　学习效应（learning effect）是指决策者汲取已颁布政策的优良经验并将其应用于未来政策方案的方式。学习效应作为一种主观认知的方式区别于对行动者认知影响的解释效应。主要聚焦于已有政策的经验或教训，是政策方案内容上的反馈，以应对有限理性和不确定性问题。新议程的设置或者备选方案的设计则往往反映出其过去的成功经验或错误教训，决策者可能会从过往良好的政策方案或设计中借鉴经验或吸取教训。从国家能力角度来看，“相关政策的先前经验”十分重要，因为“国家会倾向于已有良好经验的政策，甚至政党和利益集团的需求都是基于对现存政策遗留的理解”。从学习源头而言，学习效应可作多种类型区分。决策理论中强调了“行政人”的有限理性以及现实世界的不确定性，面临新的社会问题时，处于政策制定过程中心的行动者往往不是理想化地从零开始认识这些问题、构思解决方法或评估备选方案，而是从历史上的或现行的相关公共政策中去找寻解决之道（纵向时间学习），或是“拿来主义”地从其他辖区现行政策中择优引进本地（横向空间学习），或是在原有政策的基础上推陈出新（迭代政策学习）。通过学习效应，已颁布政策构建了政策精英们脑中的“政策工具箱”，并会影响他们未来的议程设置与政策选择。

　　我们通过对政策反馈理论已有研究的分析发现，政策反馈解释了政策如何塑造政治系统与政治格局，进而影响政策制定。政策对于政治格局的影响涉及两个方面，一是作用对象，即影响政治系统中的行动者，二是作用机制，通过一定的方式作用在行动者身上，从而塑造政治系统。政策反馈理论认为，政策是能够影响大众的，可以决定政治共同体的成员资格、界定公民身份产生社会分层、影响大众对自身和他人的看法；政策也是可以影响政策精英的，涉及政策工具箱、党派关系、官僚利益共同体和官僚行政能力；政策还可以影响利益集团，促进利益集团的形成，划分利益动员的目标人群；政策主要通过四种机制对行动者产生影响，一是解释效应，政策的措辞用语、政策内容的设计、政策执行中的互动会塑造相关群体的认知和态度；二是资源效应，主要是对行动者的资源分配与利益激励，刺激行动者的行为；三是演化效应，是政策在历史演进中路径依赖的自我强化或自我削弱机制影响行动者的观念；四是学习效应，在与已有的政策比较中去借鉴经验，从而影响决策者的政策方案设计。

　　“很多时候，社科学家……忘记了政策一旦被颁布，会重构后续政治过程。分析者通常只寻找政策同时期的决定因素（不考虑历史性的决定因素）”。因此，笔者基于政策反馈的概念、理论内容，构建了政策反馈的分析框架（见图1），以解释政策是如何塑造政治和影响未来政策制定的。在时间1的决策主体制定了政策，该政策随着时间发展具有资源、解释、演化和学习效应，影响时间2的政治系统中的行动者，从而影响新一轮的政策制定。

　　政策的反馈机制是共同发挥作用的，多重效应同时影响政策主体与政策现象。行政主体制定和执行政策，政策在执行过程中政策会重构权威架构、改变行政程序、重配行政资源，甚至进一步重塑组织文化、身份认知与人事激励，进而塑造了行政组织及其格局。那么，政策为什么具有多重的反馈效应？这与政策本身的属性密切相关，不是偶然发生的。决策者（主体）制定政策受到外部环境和内部环境的影响，也会受到纵向历史与横向主体的影响，外部环境包括政策执行需要的资源条件、内部环境包括决策者观念与认知，纵向时间包括政策发展的历史影响、横向主体包括政策发展的主体间影响，即政策会受到资源依赖、路径依赖、主体对标比较、认知塑造的影响（见表1）。政策的制定与执行既依赖一定的资源、也会赋予利益相关者一定资源，随着时间发展这种资源会塑造行动者的偏好与选择，政策发挥着资源效应；在内部环境中，随着时间发展，政策系统或主体会产生路径依赖，这种路径依赖会发生演化效应，要么自我强化要么自我削弱；在外部环境，即其他主体影响下，政策制定者会对标和比较与之相关的其他主体，进行学习借鉴，从而产生了学习效应。在主体内部环境中，政策会塑造主体的认知，从而产生了解释效应。

　　不同于政策过程理论，政策反馈关注政策塑造政治和未来政策制定的机制，政策反馈具有四重效应或机制。本文在皮尔逊提出的解释和资源效应基础上，结合政策反馈研究最新的观点，整合了另外两种效应：演化和学习效应。政策通过解释、资源、演化和学习效应塑造未来的政治格局和政策制定，构成政策过程研究的新路径。与既有政策过程理论不同，政策反馈把历史或时间带入政策过程，使得政策的结构化作用在政策过程中显现出来，同时揭示出政策的二重性。

　　政策反馈把历史或时间带入政策过程，而非把时间作为背景。既有的政策过程理论只是把时间作为一个背景，研究政策变迁的特征与原因。例如间断-均衡理论研究长时间历史演进中，政策图景和政策场域导致政策变迁呈现间断与均衡的特征；政策范式理论探讨了在历史背景中，政策信念、工具及其设置对政策变迁产生的影响，二者都忽视了时间因素的影响，但时间本身就内在于政策过程之中。在历史演进的视野下，政策发展具有渐进性，政策观念随着时间发展能够固化为政策共识，影响未来政策理念；政策发展具有依赖性，既依赖于现实条件限制，如资源依赖，也依赖于历史发展，即路径依赖。历史对于政策过程的研究是一个不容忽视的因素，从历史来分析政策能够提供更加深刻的洞见，政策反馈理论的发展也会推动历史政策学体系的完善。

　　政策的结构化作用使得政策能够塑造政治。传统政策过程理论都以这样或那样的方式解释政策是如何形成与变迁的，它们关注的是与公共政策本身无关的外部因素。例如倡导联盟框架将外部事件、政策观念、联盟视为政策变迁的影响因素；制度分析与发展框架将自然环境、规则和共同体属性看作影响行动者行为的因素；多源流框架从问题和政治的角度解释政策制定。不同要素的组合，构成了上述的理论框架。这其中的共同点是，外部事件是起点，影响观念和制度结构，二者的不同互动会导致不同的政策制定结果或不同程度的政策变迁。而政策反馈理论则不同，政策反馈抛开了原有的政策过程研究路径，一改政策作为因变量的情境，将政策作为影响因素（自变量）来研究政策如何塑造政治。政策具有结构化作用，随着时间发展，政策主体与内容会制度化，政策会演化为未来政策制定所依赖的制度结构，过去政策的观念、主体、资源、工具都会成为未来政策制定者所依赖或参考的框架或基准。公共政策首先建构了目标群体自身和政策制定者的认知与态度，而后这种被建构的认知会反过来影响决策者对于目标群体相关的问题界定、议程设置和政策工具的选择上。

　　政策反馈理论揭示出公共政策具有二重性。政策二重性是指政策同时作为政治系统的结果与中介，政策既是政治系统生产或输出的结果，也是重新塑造政治系统及其行动的媒介。政治系统理论指出，政策是政治系统的产物或输出，即政治决定政策，这是政策的第一重属性。然而，政策在制定后，会演化成一种新的规则和资源，形成一种新的制度结构，塑造政治系统中行动者的观念与行为，影响政治格局，即政策塑造或反作用政治，这是政策的第二重性。第一重属性表明，政策深受政治结构的影响，政策现象发生与变迁的内在逻辑在于政治结构；第二重性表明，以前制定的政策也会以无数其他方式影响政治格局，而这些变化了的环境会影响以后是否以及如何制定政策。政策二重性则表明，政治结构与政策是一种辩证转化关系，当代政治生活是由政治结构和政策互动产生的，政策并不外在于政治系统，而是反复不断地卷入政治系统进行生产和再生产。从政治-政策到政策-政治，基于政策反馈理论的解释，这其中的逻辑链接是由实践构成的历史，历史架构起了二重性。政策在历史演进中呈现出结构化特征，政策逐渐演进为能够塑造行动者的制度结构，但政策的演进与发展可能会按照既定轨道，也可能带来意外结果，发生自我强化与自我削弱效应。

　　总之，政策反馈理论成为与传统政策过程理论不同的一种研究政策过程的新路径，一是政策反馈将时间带入政策过程，而非将时间作为背景；二是政策反馈将政策作为原因，探究政策的结构化作用，而非将政策作为结果。政策通过资源、解释、演化和学习效应反馈着未来的政治格局和政策制定，政策创造通常发生在一个与已经存在的政策密切相关的制度性背景中。如今，新政策的制定比以往任何时候都受到其他政策存在的深刻影响，其中许多政策以多种深刻的方式重塑了政治格局。作为一种政策过程研究的新路径，公共政策的“反馈效应”正受到越来越多学者的关注。

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